Introducción

El 13 de marzo de 2018, la Corte Suprema acogió un recurso de protección interpuesto por un ex funcionario público contra la Superintendencia de Valores y Seguros. El funcionario, que se encontraba sujeto al régimen a contrata, fue desvinculado de la administración pública luego de que la Superintendencia no renovara su designación. En un fallo dividido, la Corte Suprema acogió el recurso, declarando que cuando ha habido renovaciones de empleos a contrata por más de dos períodos, ello se traduce en “relaciones indefinidas para el Estado”. La sentencia contó con los votos favorables de los ministros Aránguiz, Muñoz y Sandoval, mientras que los ministros Egnem y Prado votaron en contra.

¿Cómo afecta esta decisión la jurisprudencia de la Corte Suprema en la materia? En contra lo que podría creerse, la sentencia no constituye una novedad, sino que confirma dos tendencias observadas en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo en los últimos años. En primer lugar, sigue los lineamientos de la Contraloría General de la República en la materia, particularmente en su último dictamen de marzo de 2018. Como se verá, una parte de la jurisprudencia sigue los mismos criterios jurídicos desarrollados por la Contraloría, que coinciden con lo expresado en esta sentencia. En segundo lugar, el patrón de votación del fallo confirma el carácter altamente controvertido de dicha parte de la jurisprudencia. Por una parte, la Corte Suprema acoge menos de la mitad de los recursos de protección interpuestos por funcionarios públicos en contra de la autoridad. Por otra parte, apenas un tercio de las sentencias alcanza la unanimidad, ya sea que se trate de fallos favorables o desfavorables. Más aún, tratándose de sentencias favorables, las decisiones divididas duplican a las unánimes. Lo anterior nos habla de una tendencia jurisprudencial que está muy lejos de ser pacífica, indicando, más bien, que la discusión dentro de la Corte está abierta y plenamente vigente.

El presente informe cuenta con tres partes. Primero, se expone la normativa que regula la materia, así como la interpretación que le ha dado la Contraloría General de la República. La segunda parte analiza estadísticamente la jurisprudencia de la Corte en la materia, para lo cual se analiza un total de 61 sentencias, desde el año 2006 hasta el presente. Para lo anterior, se utilizaron los datos arrojados por el buscador de la página web del Poder Judicial. El análisis comprendió no sólo el resultado de los recursos interpuestos por los funcionarios, sino que también los argumentos esgrimidos por la Corte Suprema y los patrones de votaciones observados en cada una de las decisiones. Por último, la conclusión analiza en qué medida la sentencia de la Corte Suprema en comento constituye una novedad. Asimismo, discurre sobre su verdadero alcance, habida cuenta del contexto en que se dicta.

Normativa aplicable

En términos generales, los funcionarios públicos pueden estar sujetos a tres regímenes distintos de contratación: (1) de planta, (2) a contrata o (3) a honorarios. El régimen a contrata es la forma más común de contratación. Conforme a la letra c) del artículo 3 del Estatuto Administrativo, el empleo a contrata “es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución”. Luego, el inciso primero del artículo 10 añade que “los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”.

Las contratas duran hasta el 31 de diciembre de cada año y no puede ponérseles término de manera anticipada. Con todo, la Contraloría General de la República ha señalado que “cuando una designación a contrata ha sido dispuesta con la fórmula ‘mientras sean necesarios sus servicios’, la superioridad puede concluirla en el momento que estime conveniente, sin que para tal efecto sea menester la aceptación del afectado, como tampoco procede que este Ente Contralor pondere los fundamentos o razones consideradas por ella para ordenar el cese de funciones”[1]. Tenemos por lo tanto, dos tipos de designaciones a contrata:

  • Aquellas que contienen la cláusula “mientras sean necesarios sus servicios”, que pueden terminarse anticipadamente.
  • Aquellas que no contienen la cláusula antedicha y, por lo tanto, no pueden terminarse anticipadamente, sino que concluyen por el solo ministerio de la ley el 31 de diciembre de cada año, a menos que sean renovadas.
Jurisprudencia administrativa: el dictamen Nº6400 de 2018

¿Cómo ha interpretado la Contraloría estas normas? En su último dictamen Nº 6400 del 2 de marzo de 2018, el órgano contralor consolida su doctrina en la materia, precisando los distintos aspectos de la interpretación que ha venido desarrollando en los últimos años. En lo que aquí interesa, cabe destacar lo siguiente:

  • Respecto de la renovación de la contrata, la Contraloría estima que a partir de la segunda renovación se genera una expectativa de confianza en el funcionario. Por lo tanto, desde ese momento, la terminación deja de ser automática, debiendo ponerse término a la contrata por medio de un acto administrativo.
  • En cuanto al plazo, la Contraloría estima que la renovación de la contrata debe hacerse con a lo menos 30 días de anticipación al vencimiento del plazo de término, esto es, antes del 30 de noviembre de cada año. De aquí, la Contraloría concluye que, a partir de la segunda renovación, el acto administrativo que pone término a la contrata también debe dictarse antes del 30 de noviembre de cada año.
  • En lo que respecta a la motivación del acto, la Contraloría General señala que la decisión de no renovar una designación debe contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta. Esto también rige para las contratas que contienen la cláusula “mientras sean necesarios sus servicios”, cuando quiere ponérsele término anticipado. Por lo tanto, no basta la expresión de “no ser necesarios sus servicios” u otras análogas, ni para poner término anticipado, ni para no renovar una contrata.

Sustenta esta interpretación en el artículo 11 de la ley Nº 19.880, en cuanto establece que los actos que afecten derechos de los particulares deben estar fundados; y en el artículo 41 de la misma norma, en cuanto establece que deben estar fundadas las resoluciones finales que contienen una decisión.

Sobre este último punto, la Contraloría va más allá y precisa cómo debe ser la motivación del acto administrativo que pone término a la contrata. No sólo queda excluida la mera referencia formal a los motivos invocados por la autoridad, sino que también aquellas motivaciones futuras, eventuales o hipotéticas, tales como reestructuraciones que no han ocurrido. Asimismo, se excluyen los argumentos genéricos, como por ejemplos las deficiencias presupuestarias, porque no permiten saber por qué se alteró la relación laboral con un funcionario en particular y no con los otros. En cambio, pueden servir como motivación —en la medida en que estén debidamente acreditados— razones como “una deficiente evaluación del servidor”, “la modificación de las funciones del órgano y/o su restructuración que hagan innecesarios los servicios del funcionario”, “la supresión o modificación de planes, programas o similares […] que determinen que las labores del funcionario ya no sean necesarias” o “nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen a reducir personal”, entre otros.

Jurisprudencia de la Corte Suprema: una mirada estadística.

A diferencia de la Contraloría General de la República, la Corte Suprema ha sido muchísimo más errática en la interpretación de las normas que regulan el régimen de funcionarios a contrata. En razón de lo anterior, más que exponer una doctrina unitaria, hemos decidido realizar un análisis estadístico de la jurisprudencia de la Corte Suprema en esta materia.

El primer gráfico muestra los resultados generales de los recursos de protección presentados por los funcionarios contra la autoridad administrativa, en razón del término de sus contratas. Más allá de las razones argüidas para acoger o rechazar, observamos una ligera tendencia de la Corte Suprema hacia el rechazo, con un 55.7% de prevalencia. Con todo, esta distribución muestra que el asunto es muy controvertido, habiendo un nada de despreciable 44.3% de sentencias que acogen los recursos presentados por los funcionarios.

En efecto, según se verá más adelante, lo anterior no se debe únicamente a las circunstancias particulares de cada uno de los casos concretos —factor que no se descarta, obviamente, aunque en una proporción imposible de determinar—  sino que también al hecho de que estamos frente a una problemática respecto de la cual la jurisprudencia de la Corte Suprema no es pacífica.

Confirma lo anterior un análisis más pormenorizado del patrón de votaciones seguido por la Corte Suprema en la materia. De este modo, descubrimos que apenas el 36,1% de las veces la Corte decidió el asunto de manera unánime. De entre éstas, un 13,1% fueron acogidas y un 23% rechazadas. En cambio, el 63,9% de las sentencias fueron decididas en voto dividido, lo cual es un porcentaje bastante alto, considerando que en la Corte Suprema la regla general es la unanimidad. De éstas, un 31,1% fueron acogidas y un 32,8% fueron rechazadas, mostrando un patrón más uniforme entre acogidas y rechazadas que el grupo de sentencias unánimes.

El siguiente cuadro muestra la opinión de los ministros que han participado en ocho o más ocasiones en sentencias sobre la materia. De este modo, se excluyó del gráfico la opinión de los ministros Maggi, Cerda, Fuentes, Oyarzún, Kunsemüller, Silva, Valdés, Cisternas, Chevesich, Jacob, Segura, Juica, Valderrama y Dolmetsch, por haber votado sobre el asunto en una menor cantidad de veces que la requerida.

Como se puede observar, los ministros Muñoz, Aránguiz, Brito y Araneda son los que menos varían en sus opiniones, con un 100% de votos a favor de los funcionarios, los tres primeros; y un 100% a favor de la administración, la última. Entre los demás, Carreño, Egnem y Sandoval tienen a votar a favor de la administración, mientras que el ex ministro Pierry tendía a votar a favor de los funcionarios.

Analicemos ahora los argumentos entregados por la Corte tanto para acoger los recursos de protección de los funcionarios como para rechazarlos. En cuanto a los primeros, encontramos tres argumentos recurrentes:

  1. “Falta fundamentar la decisión”

La Corte Suprema sigue el criterio de la Contraloría General de la República, estimando que el acto administrativo que pone término a los servicios del funcionario contenga un nivel de fundamentación superior a la frase genérica “por necesidades del servicio”.

  1. Argumento de tiempo

La Corte Suprema entiende que la contrata debe terminarse por medio de un acto administrativo fundado, habida cuenta de que el recurrente ejerció sus funciones por un largo período de tiempo.

  1. “Hubo discriminación arbitraria”

Como consecuencia de lo anterior, se vulneró la garantía fundamental de igualdad ante la ley, porque la Corte estima que la administración le proporcionó un trato discriminatorio al funcionario, respecto de aquellas personas que, contratadas en iguales condiciones, no fueron objeto del término de sus contratas.

En contra de estos argumentos, encontramos la posición de los ministros disidentes. Conforme a los votos de minoría, la autoridad no ha incurrido en un acto ilegal ni arbitrario, toda vez que la vinculación del funcionario se mantendría firme mientras fueren necesarios sus servicios. Por lo tanto, basta con que se exprese que sus servicios ya no son necesarios para estimar que la autoridad ha actuado con estricto apego a las normas legales.

El siguiente gráfico muestra la prevalencia de los distintos argumentos en las sentencias que acogen los recursos presentados por los funcionarios. Por supuesto, estos argumentos no se excluyen mutuamente sino que, por el contrario, pueden darse de manera coincidente. Al respecto, resulta interesante destacar la baja prevalencia del argumento de tiempo, no obstante estar requerido en los dictámenes de la Contraloría General de la República. La razón estriba en que muchas de las sentencias resuelven casos en los cuales la clausula “mientras sean necesarios sus servicios” facultan a la autoridad para terminar la contrata de manera anticipada, razón por la cual la Corte soslaya el elemento de tiempo y centra su análisis en la fundamentación del acto.

 

 

Tratándose de las sentencias desfavorables para el funcionario, muchas de ellas se limitan a confirmar la sentencia apelada, razón por la cual encontramos un desarrollo conceptual menor que en las sentencias que acogen la posición del funcionario. En general, las sentencias desfavorables que sí exponen las razones de la decisión reproducen los mismos argumentos que encontramos en el voto de minoría de las sentencias favorables, esto es, que la cláusula “mientras sean necesarios sus servicios” en la designación a contrata autoriza a la Administración Pública del Estado para cesar los servicios del funcionario, sin mayor justificación por parte de la autoridad. Con todo, dado el bajo número de sentencias que explicitan sus fundamentos, el análisis estadístico de ellas resultaría poco representativo.

 

Conclusión

La sentencia del 13 de marzo de la Corte Suprema reitera los criterios propuestos por la Contraloría General de la República. En efecto, sostiene que si una relación laboral a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente, “es un verdadero axioma que […] se transforma en una relación indefinida”[2]. Por lo tanto, en caso de que ya no se necesite la contrata, deberá avisarse al funcionario a más tardar el 30 de noviembre antes de que se renueve la designación[3]. Por otra parte, el fallo exige que el acto administrativo que pone término a la contrata contenga “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta”. De hecho, la sentencia, no conforme con afirmar la necesidad de que el acto contenga una motivación, revisó los fundamentos del acto administrativo dictado por la Superintendencia de Valores y Seguros, no encontrándolos satisfactorios, ordenó la reincorporación del funcionario.

Vemos, pues, que la Corte no innova respecto de los criterios propuestos por la Contraloría General de la República, sino que más bien sigue los mismos lineamientos. Con todo, persisten las dudas respecto del real alcance de la sentencia en la jurisprudencia general de la Corte Suprema, puesto que en esta ocasión entró al análisis y ponderación de la fundamentación involucrándose en aspectos más bien prudenciales. Como vimos, en la última década no ha habido unanimidad entre los ministros de la tercera sala sobre la interpretación que debe darse a las normas que rigen la contrata y esta sentencia tampoco es la excepción, dictándose con el voto en contra de los ministros Egnem y Prado. Nada hace pensar, por lo tanto, que esta situación vaya a cambiar en el futuro y que veamos un cambio de tendencia respecto de esta materia.

 

 

 

[1] CGR, Dictamen Nº48.251 de 20 de agosto de 2010.

[2] CS 38681-2017 de 13 de marzo, considerando 8º.

[3] Ib. considerando 9º