Introducción
El 28 de diciembre del 2012 fue un día relevante para la institucionalidad ambiental. En aquel día se habilitaron las funciones de vigilancia de la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”), cuyo principal fin ha sido -durante estos siete años- asegurar el cumplimiento de la normativa que protege el medio ambiente. Como todo organismo de supervigilancia, la SMA cuenta con potestades fiscalizadoras y sancionatorias para investigar y castigar las posibles infracciones a las leyes ambientales.
Sin embargo, la Superintendencia está limitada en su actuar por la Ley nº 20.417[1], la cual establece procedimientos y garantías a favor de los ciudadanos y organismo que son objeto de fiscalización. En este punto, los Tribunales Ambientales (“TA”)[2] adquieren gran relevancia, porque en caso que la SMA actúe fuera del marco legal, nace para el afectado la posibilidad de reclamar, para que dichos tribunales reestablezcan la legalidad y enmienden el actuar de la SMA[3].
Así, resulta relevante para la ciudadanía conocer cómo ha sido la relación entre la SMA y los tribunales de justica durante estos siete años. En ese sentido, el presente informe muestra una radiografía de las reclamaciones interpuestas contra la SMA, mostrando cuantitativamente el camino de las reclamaciones desde su etapa administrativa hasta su resolución por los TA, y eventual revisión y fallo en la CS. En vista de lo anterior, el estudio cuenta con los siguientes capítulos: 1) Aspectos relevantes de la actividad sancionatoria de la SMA y cuantificación de la misma, 2) Análisis cuantitativo de los fallos de reclamaciones por parte de los TA, 3) Análisis cuantitativo de las causas ambientales de reclamación en la Corte Suprema (“CS”), 4) Conclusiones.
- Aspectos relevantes de la actividad sancionatoria de la SMA[4]
Como señalamos, la principal función de la SMA es fiscalizar el cumplimiento de la normativa que protege al medio ambiente y, eventualmente, sancionar a los infractores con penas que van desde amonestación escrita, clausura temporal o definitiva, multas desde 1 a 10.000 UTA, hasta revocación de la Resolución de Calificación Ambiental. A grandes rasgos, la SMA puede iniciar un procedimiento sancionatorio, cuyo origen puede ser la fiscalización de la misma Superintendencia o de algún órgano sectorial, o bien, a raíz de una denuncia ciudadana. Tomado conocimiento de las posibles infracciones, la SMA formula cargos y nombra un instructor, cuya función es investigar y en base a los antecedentes reunidos, emitir un dictamen que proponga al Superintendente absolver o sancionar y en base a lo anterior, el Superintendente toma la decisión final.
Ahora bien, este proceso sancionatorio cuenta con dos particularidades: la primera es que la SMA, para prevenir daños inminentes al medio ambiente, puede impetrar, mientras dura la investigación, las llamadas “medidas provisionales”, por ejemplo, la clausura temporal de las instalaciones de una fábrica. La segunda particularidad son los “Programas de Cumplimiento”[5], donde el infractor tiene la posibilidad de presentar ante la SMA un programa en que detalla el modo y tiempo para cumplir con la normativa ambiental. Aprobado el programa por la SMA y cumplida las metas, el procedimiento se da por concluido sin la aplicación de sanciones. Mencionamos estos dos mecanismos, ya que poseen gran relevancia en la actividad sancionatoria de la SMA y su impacto en las reclamaciones judiciales.
En el trascurso de los últimos siete años (2013-2019), la SMA ha finalizado un total de 24.566 fiscalizaciones, mientras que durante el mismo período ha cursado un total de 1.058 procedimiento sancionatorios. Como se observa en el Gráfico nº1, ha aumentado el número de procesos cursados, comenzado el 2013 con 70, para finalizar con 255 en 2019. Sin embargo, la proporción entre fiscalizaciones y procesos sancionatoria es relativamente baja. En efecto, cada 23 fiscalizaciones hay 1 procedimiento sancionatorio.
Respecto a los 1.058 procesos sancionatorios cursados durante el período 2013-2019, un total de 441 están terminados. Como se aprecia en el gráfico nº2, un 59% de los procesos derivó en una sanción. Resulta relevante el dato respecto a la cantidad de Programas de Cumplimiento como una medida alternativa a la sanción. Durante el período analizado, la SMA ha aprobado un total de 481 programas, mientras que ha rechazado 101. De los 481 programas aprobados, 286 se encuentran en ejecución, y 153 ha sido declarados satisfactorios por la SMA, con lo cual un 35% de los procesos sancionatorios ha finalizado mediante el mecanismo de Programa de Cumplimiento.
El gráfico nº3 muestra el porcentaje de las sanciones aplicadas por la SMA durante el período 2013-2019, siendo la multa la sanción más aplicada, a saber, un 79% de los casos. En total, la SMA ha cursado un total de 70.794 UTA[6], de las cuales un 87% se encuentran pagadas por los infractores.
El último aspecto a destacar de la actividad fiscalizadora de la SMA, es la solicitud de autorización de medidas provisionales al T.A. En efecto, el artículo 48 establece que el instructor del procedimiento, con el fin de evitar daños inminentes al medio ambiente, puede solicitar al Superintendente medidas provisionales. Ahora bien, la ley establece que las siguientes medidas requieren autorización del TA: 1) clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones. 2) Detención del funcionamiento de las instalaciones. 3) Suspensión temporal de la resolución de calificación ambiental[7]. Durante el período 2013-2019 la SMA ha solicitado un total de 107 medidas provisionales[8], con un alto grado de éxito en los TA. En efecto, los TA autorizaron un 84% de las medidas provisionales solicitadas (gráfico nº4).
- Análisis cuantitativo del fallo de las reclamaciones en los tribunales ambientales[9]
Como señalamos, la SMA al fiscalizar y sancionar está sujeta a límites legales, los cuales al ser transgredidos puede generar un perjuicio. Frente a lo anterior, el artículo 56 de la ley nº 20.417 establece que: “Los afectados que estimen que las resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley, reglamentos o demás disposiciones que le corresponda aplicar, podrán reclamar de las mismas, dentro del plazo de quince días hábiles, contado desde la notificación, ante el Tribunal Ambiental”. Es importante destacar que la ley utiliza el término de “afectados”, lo cual amplía, según veremos, el rango de personas que pueden reclamar ante los TA.
Respecto al procedimiento para resolver una reclamación, éste se encuentra regulado desde los artículos 27 a 31 de la Ley nº 20.600, la cual creó los Tribunales Ambientales. Presentada la reclamación, el TA realiza un examen de admisibilidad para asegurar que la reclamación cumple con las exigencias legales. Declarada admisible, la SMA, dentro de 10 días, debe emitir un informe sobre el acto reclamado. Vencido el plazo para presentar el informe, la reclamación se tramita en base a las normas del recurso de apelación, es decir, con vista de la causa (relación y alegatos). Cumplida la vista de la causa el tribunal tiene un plazo de 30 días para fallar.
En términos numéricos, durante el período 2013-2019 se han interpuesto 170 reclamaciones contra la SMA (gráfico nº5), de las cuales un 18% se encuentran pendientes y un 82% se encuentran terminadas. De las causas terminadas un 50% fueron por dictación de sentencia definitiva, es decir, los TA han fallado 85 reclamaciones[10].
En el gráfico nº6 mostramos los motivos por los cuales los afectados han reclamado ante los TA durante el período 2013-2019. Como es esperable, un 70% de los reclamos contra la SMA dice relación con materias vinculadas a la potestad sancionatoria de la SMA (medidas provisionales, sanciones y programa de cumplimiento). En ese sentido, un 38% de las causas tiene su motivo en sanciones, en especial las multas, las cuales representan 1/3 del total de reclamaciones deducidas durante los últimos 7 años.
Respecto a los resultados en términos absolutos, es decir, si acoge o rechaza la reclamación, la SMA lleva una amplia ventaja sobre los reclamantes. En efecto, la SMA dobla en juicios ganados a los afectados. Al contrario, sólo el 27% de las veces los TA dieron totalmente la razón a los particulares. En cuanto a las reclamaciones acogidas parcialmente, la mayoría son sobre multas, donde el tribunal accedió a rebajar la sanción. Sin embargo, una reclamación acogida parcialmente, también debe entenderse como una reclamación rechazada parcialmente, por tanto, es una victoria divida para el reclamante y la SMA.
En la siguiente tabla podemos observar cómo fallan los TA en las principales materias, a saber, medidas provisionales, programas de cumplimiento y sanciones, las cuales representan en conjunto un 70% de los fallos. Como se ve, los TA son más propensos a declarar la legalidad de lo actuado por los SMA en las principales materias. Sin embargo, hay una leve excepción en las sanciones, en cuanto aumenta el porcentaje a acoger parcialmente la reclamación, lo cual se ha traducido en rebajar las multas aplicadas.
| ACOGE | ACOGE PAR. | RECHAZA | |
| Sanciones | 19% | 32% | 48% |
| Programa Cumplimiento | 26% | 11% | 63% |
| Medidas provisionales | 22% | 11% | 67% |
En cuanto a los tiempos de tramitación de las causas, destaca el excesivo tiempo en que demora la redacción del fallo, en comparación con lo fijado por la ley (gráfico nº8). En efecto, la ley que regula los tribunales ambientales establece un plazo máximo de 30 días para la redacción de la sentencia. Además, en los tres TA el tiempo de redacción del fallo representa, en promedio, el 59% del tiempo total de tramitación. Por tanto, más de la mitad del tiempo en que demora un juicio de reclamación se debe a la elaboración del fallo.
- Análisis cuantitativo de los resultados en la Corte Suprema
Las sentencias de los TA sobre las reclamaciones pueden ser revisadas y modificadas por la Corte Suprema. En efecto, el artículo 26 de la Ley nº 20.600 establece los recursos de casación en el fondo y forma, donde tanto el afectado, como la SMA pueden recurrir ante la CS, dependiendo del resultado en el TA. Ahora bien, en los último siete años se han deducido 41 recursos de casación[11], de los cuales el 80% fueron interpuestos por los afectados[12]. Respecto al estado de los recursos, 37 se encuentran finalizados[13] con un tiempo promedio de tramitación en la CS de 262 días. Ahora bien, si analizamos los resultados independientes de quien interpuso el recurso, es decir, si obtuvo un resultado favorable[14], los datos son: el 71% de las veces la SMA obtiene un resultado a su favor en la CS, versus el afectado solo el 29% obtuvo un fallo favorable.
Conclusiones
En base a los datos expuestos, podemos concluir que durante sus siete años de funcionamiento la SMA ha obtenido un buen rendimiento en tribunales, que se traduce en que ha ganado el 53% de los juicios de reclamación en los TA, cuyo porcentaje de éxito aumenta a un 62% cuando se trata de medidas provisionales y programas de cumplimiento. A su vez, el 70% de las veces obtuvo un resultado favorable en la Corte Suprema. Además, la SMA ha tenido un gran éxito en la solicitud de medidas provisionales, en efecto un 84% de las medidas fueron concedidas.
¿Cómo explicar estos resultados? Si bien, puede haber varias hipótesis explicativas, por ejemplo, algún tipo de sesgo, una respuesta más plausible se puede encontrar en la baja correlación entre fiscalizaciones, procesos sancionatorios y sanciones efectivas. En efecto, de las 24.566 fiscalizaciones que ha cursado la SMA, sólo 261 han terminado en una sanción, es decir, el 1%. Por tanto, los casos donde se sanciona o solicitan medidas provisionales (0,4% de las fiscalizaciones), son aquellos donde efectivamente hubo incumplimientos e infracciones a la normativa medio ambiental, de ahí que los tribunales sean más propensos a dar la razón a la SMA. Ahora bien, la baja aplicación de sanciones también habla de una ciudadanía que en general cumple con el actual marco normativa medio ambiental. En ese sentido, destaca el mecanismo alternativo de los Programas de Cumplimiento, donde 1/3 de los procedimientos sancionatorios finalizaron bajo esta figura. Lo anterior habla de una sana cooperación entre el Estado y el particular.
Por último, urge revisar los recursos que los TA disponen para el fallo de las reclamaciones. En efecto, los plazos de redacción superan con creces los límites legales, y un 59% del tiempo de los procesos se atribuye a la elaboración de la sentencia.
[1] La Ley nº 20.417, publica el 26 de enero de 2010, fue la que creo el ministerio, el servicio de evaluación ambiental y la superintendencia del medio ambiente.
[2] Los TA fueron creados por la Ley nº 20.600, y estableció tres tribunales: 1) Primer Tribunal Ambiental con asiento en la comuna de Antofagasta, y con competencia territorial en las Regiones de Arica y Parinacota, de Tarapacá, de Antofagasta, de Atacama y de Coquimbo. 2) Segundo Tribunal Ambiental con asiento en la comuna de Santiago, y con competencia territorial en las regiones de Valparaíso, Metropolitana de Santiago, del Libertador General Bernardo O’Higgins y del Maule. 3) Tercer Tribunal Ambiental con asiento en la comuna de Valdivia, y con competencia territorial en las regiones de Ñuble, del Biobío, de La Araucanía, de Los Ríos, de Los Lagos, de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, y de Magallanes y de la Antártica Chilena.
[3] Inciso 1º, artículo 30, Ley nº 20.600: Artículo 30.- Sentencia. La sentencia que acoja la acción deberá declarar que el acto no es conforme a la normativa vigente y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o el acto recurrido y dispondrá que se modifique, cuando corresponda, la actuación impugnada.
[4] Los datos y gráficos del presente apartado fueron elaborados en su totalidad con las estadísticas entregadas por la SMA en su portal de Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (http://snifa.sma.gob.cl/v2/Estadisticas).
[5] Incisos 1º y 2º, artículo 41, Ley nº 20.417: “Iniciado un procedimiento sancionatorio, el infractor podrá presentar en el plazo de 10 días, contado desde el acto que lo incoa, un programa de cumplimiento.
“Para estos efectos se entenderá como programa de cumplimiento, el plan de acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental que se indique”.
[6] Si tomamos como referencia la UTA de diciembre de 2019 ($595.476), la SMA ha cursado multas por un total de $42.156.127.944 pesos.
[7] Las otras medidas provisionales que puede decretar el Superintendente son: 1) Corrección, seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del riesgo o del daño. 2) Sellado de aparatos o equipos. 3) Ordenar programas de monitoreo y análisis específicos que serán de cargo del infractor. En estos casos no es necesario la autorización de algún TA.
[8] La medida más solicitada fue la de clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones siendo un 49% de las solicitudes, luego le sigue la detención del funcionamiento de las instalaciones con un 39% de las solicitudes.
[9] Todos los gráficos fueron elaborados en base a los datos proporcionados en la sección web de tramitación de causas de: 1) TA Antofagasta ( https://causas.1ta.cl/). 2) TA Santiago (https://www.tribunalambiental.cl/consulta-de-causas/). 3) TA Valdivia (https://causas.3ta.cl/).
[10] El motivo de termino de las restantes causas son: 1) 30 acumuladas. 2) 8 desistimientos. 3) 15 inadmisibles. 4) 1 incompetencia.
[11] Distribución según el tipo de casación: 1) 12 Casaciones en el fondo. 2) 2 Casaciones en la forma. 3) 27 casaciones en fondo y forma.
[12] La SMA ha deducido 8 recursos de casación, versus 33 por parte de los afectados.
[13] De los 37 recursos finalizados 2 de ellos fueron declarados desiertos por la CS.
[14] Hemos considerado como favorable para una de las partes cuando el recurso es declarado inadmisible.