Introducción

Los establecimientos educacionales están bajo la inquisidora y agobiante lupa de la Superintendencia de Educación. Así lo demuestran las cifras. Por ejemplo, el año 2016 la Superintendencia de Educación (“SIE”) practicó 23.383 fiscalizaciones y sancionó en 8.755 oportunidades[1].

Esta contundente actividad de vigilancia lleva a preguntarnos: ¿cómo ejerce la SIE sus funciones fiscalizadora y sancionadora? ¿Actúa como un agente que colabora en que la educación mejore o, más bien, la obstaculiza?

La facultad sancionatoria de la SIE está sujeta al control de los tribunales superiores de justicia. Un análisis de los fallos de la Corte de Apelaciones de Santiago dictados durante el año 2016 a la fecha, muestran una difícil tarea para los colegios. En efecto, la Corte falla a favor de la SIE en 57% de las ocasiones[2]. A su vez, la investigación arrojó que la SIE aplica sanciones inverosímiles.

En razón de lo anterior, el presente informe tratará sobre algunas de las sanciones desmedidas que se han tramitado ante la Corte de Apelaciones de Santiago. Para lo anterior, seguiremos los siguientes pasos: primero, expondremos la normativa que regula la materia. Luego, mostraremos algunas sanciones que, a nuestro juico, son un desacierto y cómo la Corte de Santiago ha resuelto estos casos. Finalmente, haremos un análisis crítico de la labor fiscalizadora de la SIE.

 

Marco legal de la Superintendencia y casos de extralimitación

A) Marco normativo

La ley N° 20.529 sobre aseguramiento de la calidad de la educación, creó a la SIE para fiscalizar el cumplimiento de la normativa educacional. Para ello le concede amplias facultades. Por ejemplo, puede fiscalizar la rendición de todos los recursos sean públicos y/o privados; ingresar a los establecimientos educacionales y dependencias del sostenedor; solicitar cualquier documento, libro o antecedente; e interpretar administrativamente la normativa educacional[3].

Sin duda, la principal labor de la SIE es fiscalizar el cumplimiento de la normativa educacional. Para ello, la ley 20.529 establece un procedimiento especial. En resumen, este procedimiento se inicia por denuncia particular, o bien, de oficio por la SIE. Tomado el conocimiento de una posible infracción, el Director Regional de la SIE nombra un fiscal instructor, quien debe formular cargos y recabar los antecedentes que acrediten la infracción. Por su parte, el sostenedor educacional tiene un plazo de 10 días hábiles para responder, una vez se le notifiquen los cargos. Terminada la investigación el fiscal envía un informe al Director Regional, el cual con el mérito de éste debe absolver o condenar al sostenedor educacional.

Establecida la infracción el Director Regional puede sancionar, según la gravedad, al sostenedor educativo con penas que van desde la amonestación, multas de 1 hasta 1000 UTM, o en último caso cancelar el reconocimiento oficial del Estado[4]. Sin embargo, la ley otorga al sostenedor educacional la posibilidad de reclamar ante la misma SIE. En caso de obtener nuevamente un acto desfavorable, el colegio podrá reclamar ante la corte de apelaciones correspondiente que la sanción no se ajusta a derecho.

Como organismo fiscalizador y sancionador, la SIE tiene  un gran poder sobre los establecimientos educacionales, lo cual genera una desigualdad de armas. En efecto, la SIE cumple el rol de juez y parte, porque reúne las facultades de: formular cargos, investigar los mismos y fallar. A lo anterior, se agregar que el fiscal es ministro de fe, por ende lo que éste constate en el acta de fiscalización goza de veracidad salvo prueba en contrario. Como si fuera poco, la SIE, además, es el órgano que interpreta la normativa educacional, pudiendo establecer el alcance de los deberes y obligaciones que la ley fija para las escuelas.

Ante un organismo estatal tan reforzado, resulta fundamental analizar cómo ejerce en la práctica sus atribuciones sancionadoras. ¿Nos encontramos ante un organismo responsable que ejerce sus facultades con mesura y con el fin de asegurar la calidad en la educación o, por el contrario, un ente que aplica la ley a diestra y siniestra sin considerar las particularidades de los establecimientos educacionales? A continuación expondremos algunos casos que encienden una luz de alarma.

 

B) Cuando la sanción es más importante que la calidad de la educación

1. El golpe que sale un ojo de la cara [5]

Una clásica pelea entre niños de 9 años desencadenó que un establecimiento educacional, de bajos recursos, fuese multado por la Superintendencia en $2.346.000. En los hechos la pelea no tuvo mayor trascendencia, se habló con los alumnos y sus apoderados para trabajar y mejorar la convivencia escolar. Sin embargo, la SIE decretó incumplimiento y sancionó, porque el colegio no entregó el seguro de accidente escolar a una de las madres.

2. Aplicar justicia aunque el mundo arda [6]

El colegio Los Alpes se vio involucrado en una situación lamentable. La Superintendencia de Educación sancionó al colegio en $1.055.500, porque durante 10 días no contaron con un profesor de matemáticas. Ahora bien, lo más increíble es que la ausencia de profesor se produjo porque la profesora titular de matemáticas debió dejar sus funciones docentes por cáncer.

A pesar de que el fiscalizador contaba con todos los antecedentes del caso (i.e. licencia médica que acreditaba el cáncer) de igual manera propuso multar al colegio, sin importarle que la vacancia de profesor fuera causada por una grave enfermedad. Finalmente el director regional multó al colegio en $1.055.500.

3. El talón de Aquiles [7]

Los accidentes  son parte cotidiana de los establecimientos educacionales. Existen algunos leves y otros graves. Pero ¿puede una torcedura de tobillo valer una multa de $2.850.000? A juicio de la SIE, sí. Una alumna de tercero básico se torció el tobillo en clases de educación física. Como es normal, está acudió a la enferma del establecimiento, quien ante la leve hinchazón aplico frió y le dijo que si sentía nuevos dolores, recurriera nuevamente. Hasta este punto todo cuadra en un día normal de cualquier colegio.

Sin embargo, la SIE estimó lo contrarió. Multó al colegio en $2.850.000, porque éste no cumplió con 3 de los 14 puntos del protocolo para accidentes escolares. En efecto, la Superintendencia afirmó que el establecimiento no acreditó el cumplimiento de los puntos 1, 5 y 8. Por tanto, la SIE estimó que el colegio “no garantiza un justo proceso que regule las relaciones de los miembros de la comunidad escolar”[8].

4. Todo es discriminación [9]

La Superintendencia de Educación multó al liceo Alexander Fleming en $2.203.098 por solicitar a los postulantes certificados de ingreso socioeconómico y estudios de la madre. El establecimiento educacional cumplía la obligación impuesta por el decreto N° 196 de 2005 del Ministerio de Educación, el cual exige a los establecimientos, que reciban subvención estatal, contar con un 15% de alumnos en vulnerabilidad. En este sentido, los documentos solicitados eran para cumplir con dicha obligación.

Sin embargo, a juicio de la SIE la solicitud de dichos antecedentes se podía “interpretar” como una conducta discriminatoria. En otras palabras, para la SIE basta que un hecho pueda “interpretarse” como discriminador para multar. Afortunadamente la Corte de Apelaciones de Santiago dejó sin efecto la sanción, por la inexistencia de antecedentes que demostraran arbitrariedad en el proceso de matrícula.

 

C) ¿Qué resolvió la Corte de Apelaciones de Santiago?

El objetivo del recurso de reclamación es que los tribunales determinen si la SIE en su acción fiscalizadora y sancionatoria cometió alguna ilegalidad. Acorde a la información de la página del Poder Judicial de un total de 72 sentencias, los resultados fueron los siguientes: 23 acogidos, 41 rechazados, 7 anulados de oficio y 1 desistido.

 

Los resultados anteriores en términos porcentuales se presentan en el siguiente gráfico

 

Los tribunales superiores de justicia han fijado que las sanciones administrativas están sujetas a los mismos principios y garantías que las sanciones penales.

Así, principios como el de culpabilidad (que establece que la conducta del infractor debe ser negligente o dolosa), el de proporcionalidad (que ordena una correlación entre la falta y la sanción); o bien, la garantía de presunción de inocencia, rigen en las sanciones administrativas que imponen los órganos públicos.

La conclusión es que la SIE no posee una absoluta libertad para sancionar. Por ende, cuando un colegio infringe alguna norma, eso no significa que ipso facto merezca una sanción. Al contrario, al ponderar los hechos la SIE debe analizar (entre otros elementos) si hubo negligencia o dolo en el incumplimiento y si se produjo algún daño real.

Precisamente, el rol de la cortes de apelaciones es evitar que la SIE castigue de manera mecánica, es decir, que basta la contravención formal de la norma educativa para aplicar un castigo. En los cuatro casos que expusimos la Corte de Apelaciones de Santiago  en dos ocasiones no cumplió su labor de control, mientras que en un caso sí lo hizo.

En los casos de El golpe que sale un ojo de la cara y El talón de Aquiles, la Corte olvidó su rol protector. En efecto, en ambos casos desechó los recursos de reclamación bajo el único argumento de que los sostenedores educacionales incumplieron la ley educativa. Así queda claro en uno de los considerando:

Que aparece de manifiesto en autos que la entidad sostenedora incurrió en la infracción del cargo único por el que se le aplicó la multa, incumpliendo su propio reglamento interno regulado por el DFL N°2/2009 de Educación,  en armonía con la Ley 16.744 que establece el seguro escolar y la Circular N°1 versión 4  de la Superintendencia de Educación, todo lo cual aparece claramente expuesto y resuelto  en la resolución exenta del Sr. Superintendente de Educación que por este acto se reclama”. [10]

Ahora bien, en el caso Todo es discriminación la Corte acogió el recurso. El tribunal razonó que estaba acreditado que el establecimiento educativo efectivamente estuviera discriminando por el solo hecho de solicitar un certificado socioeconómico.

Sin embargo, en una caso idéntico, la Corte confirmo la sanción impuesta por la SIE a la Escuela Cadete Arturo Prat, porque estimó que el mero hecho de exigir a los postulantes su certificado académico de notas. [11]

Por último, en el caso Aplicar justicia aunque el mundo arda, no hubo pronunciamiento de la Corte de Apelaciones, debido a que el establecimiento educacional se desistió del reclamo de ilegalidad.

 

2. Conclusión

En el Príncipe, Maquiavelo postula que es mejor ser temido que amado para conservar la autoridad sobre los súbditos. En los casos expuestos hay algo del pensar maquiavélico en el proceder fiscalizador de la Superintendencia de Educación. En efecto, hay un celo de la Superintendencia por imponer su autoridad y dejar en claro a los sostenedores quien manda.

En los casos desarrollados existe un denominador común: la aplicación formal de la ley sin atender a las circunstancias y matices del caso. Para la SIE basta que haya una contravención formal a la normativa educativa para sancionar. Lo anterior, es evidente en el caso de la profesora de matemáticas que se enfermó de cáncer. ¿Es esta la mejor lógica para resguardar la normativa  educacional? De ninguna manera.

Este sistema fiscalizador no otorga discrecionalidad a los sostenedores para tomar sus decisiones, que son tan necesarias para afrontar los mil y un sucesos que ocurren en el día a día de los colegios. Esto genera una burocracia de protocolos que inhibe a los sostenedores a gestionar eficientemente sus establecimientos. Por tanto, en las dificultades y desafíos propios de la convivencia escolar la SIE, debe ser cautelosa y atender con detalle a los hechos, y sancionar cuando realmente se produzca una lesión.

En este sentido, los tribunales de justicia tienen una gran responsabilidad, porque son la única garantía ante los descriterios y abusos que puede cometer la SIE contra los colegios. Esto no significa que sean abogados de los sostenedores, por el contrario significa asegurar y velar para que en toda sanción administrativa se resguarden los principios y garantías del sistema punitivo estatal. Es decir, un debido proceso, presunción de inocencia y los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad.

 

[1] Cuenta Pública Superintendencia de Educación año 2016.

[2] El universo de sentencias analizadas fue de 72. Los criterios de selección fueron: 1) Sentencias dictadas durante los años 2016 y 2017 (incluimos 1 causa que no hubo fallo por desistimiento). 2) Sólo se consideraron causas de recurso de reclamación contra resoluciones de la SIE. Los fallos se obtuvieron del buscador de causas del poder judicial al ingresar la palabra “educación”.

[3] Para ver una lista completa de las facultades de la SIE consulte el artículo 49 de la ley N° 20.529.

[4] Para ver una lista completa de las sanciones que puede imponer la SIE consulte artículo 73 de la ley N° 20.529.

[5] Fundación Educacional Cardenal Caro con Superintendencia de Educación, Rol de ingreso N° 5640-2016 Corte de Apelaciones de Santiago.

[6] María Domeyko Matte contra Superintendencia de Educación, Rol de ingreso N° 9354-16, Corte de Apelaciones de Santiago.

[7] Colegio Terraustral del Sol contra Superintendencia de Educación, Rol de ingreso N° 9.838-2016, Corte de Apelaciones de Santiago.

[8] Informe evacuado por la Superintendencia de Educación con fecha 27 de octubre de 2016 en causa rol 9.838-2016 de la Corte de Apelaciones de Santiago.

[9] Liceo Alexander Fleming contra Superintendencia de Educación, Rol N° de ingreso 12540-2016, Corte de Apelaciones de Santiago.

[10] Sentencia Corte de Apelaciones de Santiago, Rol de ingreso N° 5640-2016 Corte de Apelaciones de Santiago.

[11] Escuela Cadete Arturo Prat contra Superintendencia de Educación, Rol N° de ingreso 9056-2016, Corte de Apelaciones de Santiago.