Introducción
En las últimas décadas ha ocurrido una fuerte expansión de la función fiscalizadora y sancionatoria del Estado. El fin de dicha función es asegurar el cumplimiento de la regulación vigente en importantes ámbitos nacionales, tales como salud, bancos y medioambiente. En nuestro país, el año 2012 se creó la Superintendencia de Educación (“SIE”), institución encargada de velar que los establecimientos educativos cumplan con la normativa educacional.
Ahora bien, la SIE en su actividad fiscalizadora y sancionatoria está sujeta a límites legales, los cuales debe respetar al momento de fiscalizar y sancionar[1]. Por eso, los establecimientos educativos pueden recurrir a los tribunales de justicia cuando la SIE se extralimite en sus funciones, o bien, no respete garantías establecidas en favor de aquellos. En ese sentido, resulta de gran utilidad medir los resultados de los juicios entre la SIE y los sostenedores educacionales, ya que entrega una aproximación al grado de cumplimiento de los deberes legales, tanto de la SIE, como de los establecimientos educativos.
El presente informe analiza los resultados de los recursos de reclamación interpuestos por establecimientos educativos contra la SIE. Los resultados mostrarán una correlación entre tres variables: el número de procesos sancionatorios, el número de ingreso en las reclamaciones ante tribunales, y el porcentaje de éxito de las reclamaciones presentadas por los colegios.
¿Cómo explicar dicha correlación? Al respecto, conviene recordar que los tribunales de justicia funcionan como controladores de legalidad, es decir, son la institución encargada de dictaminar, caso a caso, cuando una superintendencia se ajustó o no a derecho, al momento de fiscalizar o sancionar a un ciudadano. Por lo tanto, si las reclamaciones contra el actuar de una superintendencia obtiene altas tasas de acogida en tribunales, es posible suponer que su actuar se extralimitó de sus deberes legales. Por el contrario, si una superintendencia obtiene una alta tasa de éxito en tribunales, es un buen indicador de que ésta ejerce sus funciones dentro de los límites legales. En otras palabras, la manera que los tribunales fallan al revisar la legalidad de una superintendencia, puede operar como un indicador de cómo ciertas instituciones han ejercido sus potestades sancionatorias en un determinado período de tiempo.
Por lo tanto, es razonable postular que, durante los años 2015 y 2016, la SIE incurrió en un exceso sancionador, y ese exceso significó un mayor incumplimiento de los límites y obligaciones legales, lo cual se tradujo, por un lado, que los establecimientos educacionales recurrieran más a tribunales y, por otra parte, que los tribunales les dieran más veces la razón.
El estudio se divide en cuatro apartados. En primer lugar, hacemos una breve referencia al marco normativo de la SIE para contextualizar al lector. Luego, analizamos dos indicadores: la actividad fiscalizadora de la SIE y los resultados de las reclamaciones en los tribunales de justicia. En tercer lugar, mostramos una serie de conclusiones en base a las estadísticas expuestas. Por último, agregamos un anexo que replica el análisis de resultados de las reclamaciones en las cortes de apelaciones del país.
El período analizado de reclamaciones abarca desde el 2014 hasta el 2018, con un total de 306 causas para la Corte Suprema y de 472 causas para las Cortes de Apelaciones.[2]
Marco normativo
Los objetivos, atribuciones y organización de la Superintendencia de Educación se regulan en la Ley nº 20.529; cuerpo normativo que fija el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación. En ese sentido, el artículo 48 de la ley establece que el fin de la SIE es asegurar que los establecimientos educativos se ajusten a la normativa educacional vigente. Para tal objetivo, el artículo 49 concede a la SIE, entre otras atribuciones, la capacidad para fiscalizar y sancionar a los colegios.
Respecto a la función fiscalizadora de la SIE, ésta puede tener su origen en planes estratégicos institucionales, o bien, en denuncias, por ejemplo, de los apoderados. Entre las materias que pueden ser fiscalizadas están: destino de los recursos estatales; rendición de gastos; seguridad e higiene de los establecimientos; convivencia escolar y gestión pedagógica.
Ahora bien, en las fiscalizaciones que detecten eventuales infracciones a la normativa educacional, la SIE puede iniciar un proceso administrativo sancionatorio. Dicho procedimiento consta de dos partes. En la primera etapa, se designa un fiscal instructor para elaborar un informe que consigne los cargos contra el colegio (infracciones), la defensa del sostenedor, la prueba aportada, y por último una propuesta de sanción, o en caso contrario, de sobreseimiento. En la segunda etapa, el Director Regional de la Superintendencia decide si aplicar una sanción[3] o no, en base al informe elaborado por el fiscal instructor.
En caso de haber sanción, el artículo 85 dispone, que dentro de un plazo de 15 días, el sostenedor puede interponer un recurso de reclamación ante la Corte de Apelaciones, alegando que tanto el procedimiento, como la sanción no se ajustaron a derecho. Por último, tanto la SIE, como el establecimiento educativo pueden apelar la sentencia de la Corte de Apelaciones. En ese caso, la Corte Suprema tendrá la última palabra.
Estadísticas: Superintendencia de Educación y Corte Suprema
El gráfico nº1 muestra, por un lado, el número de fiscalizaciones anuales efectuados por la SIE (línea azul) y, por otra parte, el número de procesos sancionatorios cursados (línea gris). Los más relevante es el aumento de procesos sancionatorios aplicados por la SIE durante los años 2015 y 2016. En efecto, esos dos años contabilizan un 50% del total de los procesos sancionatorios realizados en cinco años. Por ejemplo, en 2015 si bien las fiscalizaciones aumentaron un 14%, los procesos sancionatorios un 98%, es decir, casi se duplicaron.
- Resultados Corte Suprema 2014-2018
Durante el período 2014-2018 ingresaron, vía recurso de apelación, un total de 306 reclamaciones a la Corte Suprema. El gráfico nº2 muestra la desigual distribución en el número de ingresos. En conjunto, los años 2015, 2016 y 2017 concentran el 90% del total de recursos de reclamación. Por ejemplo, el año 2015 el número de ingresos aumentó en 5,9 veces respecto al año 2014. Sin embargo, el año 2017 comienza una disminución en el ingreso de reclamos, cayendo a 14 ingresos durante el año 2018.
El gráfico nº3 muestra los resultados generales de los recursos de reclamación durante el período 2014-2018. De un total de 306 causas, la Corte Suprema falló 213 veces a favor del establecimiento educativo, versus 93 veces que sentenció a favor de la Superintendencia. Lo anterior se traduce en que el 70% de las veces la Corte Suprema declaró que el actuar de la SIE no se ajustó a derecho al momento de fiscalizar y sancionar un establecimiento educativo.
En el gráfico nº4 se desagregan por año los resultados de las reclamaciones, es decir, el porcentaje de éxito y fracaso de los colegios en la Corte Suprema en los cinco años estudiados. Resulta muy significativo la variación de la tasa de éxito. Por ejemplo, si el año 2014 la Corte Suprema falló a favor de los colegios un 20% de las veces, el año 2016 la Corte resolvió un 92% de las veces a favor de los establecimientos educativos. Luego, durante los años 2017 y 2018 comenzó una progresiva disminución en la tasa de éxito de los colegios.
Ahora bien ¿cómo explicar esta variación en los resultados que mostramos en el gráfico nº4? En el gráfico nº5 aproximamos una respuesta. En efecto, observamos una correlación entre dos variables: por un lado, el ingreso de reclamaciones y, por otro lado, el porcentaje de éxito de los colegios. Dicha correlación muestra que a medida que aumentó el ingreso de reclamaciones durante los años 2015 y 2016, aumentó el porcentaje de éxito de los colegios en tribunales. Luego, durante los años 2017 y 2018, la disminución de ingresos de reclamaciones coincide con una disminución del porcentaje de éxito de los colegios.
Conclusiones
En la sección anterior, hemos podido apreciar la ocurrencia de tres elementos durante el período 2014-2018. Primero, la desigual distribución de ingresos en las reclamaciones (ver gráfico nº2). Segundo, la variación en el porcentaje de éxito de los colegios ante los tribunales de justicia (ver gráfico nº4). Tercero, la correlación entre tres variables durante el período 2014-2018: 1) El aumento/disminución de procesos sancionatorios por parte de la SIE. 2) El aumento/disminución de recursos de reclamación interpuesto por los colegios denunciado la ilegalidad de las sanciones de la SIE. 3) El aumento/disminución del porcentaje de éxito de los colegios en los tribunales de justicia.
Para estos efectos, se constatan dos etapas: la primera abarca el período 2014-2016, en la cual se aprecia un abrupto aumento en los procesos sancionatorios, luego el aumento en la interposición de reclamaciones, y un fuerte aumento en el porcentaje de éxito de los colegios. La segunda etapa abarca el período 2017-2018, en el cual comienza una disminución en los procesos sancionatorios, luego una caída en los ingresos de reclamaciones y finalmente, una caída en el porcentaje de éxito de los colegios. Ahora bien ¿cómo explicar estos fenómenos?
Comencemos por la desigual distribución del ingreso de reclamaciones ocurrida durante el período 2014-2018 (ver gráfico nº2) ¿por qué razón hubo un aumento tan abrupto de los ingresos desde el año 2014 hasta el año 2016? Una posible respuesta es el fuerte aumento de la actividad sancionatoria por parte de la SIE, ocurrida entre los años 2015 y 2016 (ver gráfico nº1). Es posible asumir que a mayor número de procesos sancionatorios habrá más sanciones[4], por tanto mayor será el número de reclamaciones. En consecuencia, esto explicaría, en principio, el fuerte aumento en el ingreso de reclamaciones operado en el período 2014-2016. De igual manera, en el período 2017-2018 opera una disminución en los procesos sancionatorios que condice con una caída en los ingresos de reclamaciones. A modo de contraste, durante los años 2015 y 2016 la SIE cursó 17.663 procesos sancionatorios, mientras que durante los años 2017-2018, la SIE cursó 13.150 procesos, es decir, un 24% menos.
El segundo fenómeno es el aumento en el porcentaje de éxito de los colegios en tribunales. En efecto, observamos que a medida que la SIE intensificó su actividad sancionatoria, los colegios recurrieron más a los tribunales. Al mismo tiempo, el porcentaje de éxito de los colegios aumentó con fuerza (ver gráficos nº5). En otras palabras, algún evento ocurrió que llevó a los tribunales a declarar cada vez más que la SIE actuó de manera ilegal. Nuestra tesis para explicar este fenómeno es que durante los años 2015 y 2016 la SIE aumentó su actividad fiscalizadora, y esa intensificación significó, en la práctica, una mayor transgresión de los límites legales. Nuestra tesis la sustentamos en los siguientes argumentos:
- Una mayor cantidad de procesos sancionatorios no implica, a priori, que los colegios obtengan mejores resultados en términos porcentuales ante los tribunales. Sin embargo, durante el período 2014-2016 sí aumentó, porcentualmente, el éxito de los colegios (ver gráfico nº4). Esto mostraría que con la intensificación de los procesos sancionatorios, hubo un cambio cualitativo en la manera en que procedió la SIE. En efecto, el aumento de éxito de los sostenedores educativos muestra que la SIE en su intensificación sancionatoria, traspasó en mayor oportunidad de veces los márgenes legales. En otras palabras, el mayor reclamo de los colegios ante la intensificación de la SIE, estaba justificada, y la prueba de ello es que los tribunales fallaron más veces a favor de los sostenedores educativos.
- Al contrario del período 2014-2016, durante los años 2017 y 2018 ocurre una disminución, tanto en la actividad sancionatoria de la SIE, como en los ingresos de reclamaciones, como en el porcentaje de éxito de los colegios. Lo que explicaría esta disminución es que la SIE al bajar los niveles sancionatorios se adecuó mayormente a los márgenes legales. En otras palabras, menos sanciones, pero bien aplicadas. En ese sentido la historia institucional de la SIE abalaría esta idea. En efecto, durante el año 2017 la SIE modificó su modelo de fiscalización: se transitó de un paradigma enfocado en el incumplimiento y la sanción, hacia un modelo de fiscalización enfocado en promover mejoras en los establecimientos educacionales. En otras palabras, se mutó desde una política fiscalizadora agresiva hacia una colaborativa[5].
En síntesis, es probable que durante los años 2015, 2016 y parte del año 2017, la SIE hay asumido un plan de fiscalización y sanción demasiado ambicioso para sus capacidades técnica y disponibilidad de recursos, lo cual llevó a una mayor comisión de errores y arbitrariedades. Lo anterior se dejó sentir en los colegios quienes se vieron forzados a recurrir a los tribunales de justicia en busca de protección. El progresivo éxito de los colegios en los tribunales fue una prueba de la desmesura fiscalizadora. Quizás los resultados en tribunales hayan sido un llamado de atención que contribuyo a que la SIE disminuyera su actividad sancionatoria y modificara el paradigma fiscalizador y sancionador, lo cual explicaría que en 2018 sólo llegaran 14 reclamaciones a la Corte Suprema. En conclusión, el veredicto del Máximo Tribunal, probablemente contribuyó a disminuir una creciente litigiosidad de la educación, la cual tuvo su origen en un celo sancionador por parte de la SIE.
Anexo: Superintendencia de Educación y Cortes de Apelaciones
A modo de complemento presentamos la evolución de la litigiosidad de la educación operada en las cortes de apelaciones del país. En términos generales el fenómeno fue similar al ocurrido en la Corte Suprema En efecto, el gráfico nº6 muestra el progresivo aumento de ingreso de reclamaciones ocurrido entre los años 2014, 2015 y 2016. Para luego disminuir durante los años 2017 y 2018.
En el gráfico nº7 se muestran los resultados generales de las reclamaciones en las Cortes de Apelaciones. De un total de 472 reclamaciones en 253 veces los colegios ganaros versus 220 que perdieron. Esto se traduce en un porcentaje promedio de éxito de los colegios del 53%.
En el gráfico nº8 se desagregan por año los resultados generales de las reclamaciones, es decir, el porcentaje de éxito y fracaso de los colegios en las cortes de apelaciones. Nuevamente, resulta significativo la variación por año de la tasa de éxito. Por ejemplo, comparado el año 2016 los colegios ganaron en promedio el doble que el año 2014.
Por último, al igual que en la Corte Suprema, el gráfico nº9 muestra que en las cortes de apelaciones existe una correlación entre el número de ingresos y el porcentaje de éxito de los colegios.
[1] En los últimos años se ha desarrollado una rama de estudio denomina Derecho Administrativo Sancionador, en la cual se reflexiona, entre otras materias, los límites del poder estatal al momento de ejercer sus potestades fiscalizadoras y sancionadoras. Desde otra perspectiva, reflexiona sobre las garantías de los ciudadanos afectados.
[2] Los datos para elaborar las estadística y gráficos relativos a recursos de reclamación se obtuvieron en el buscador de causas del Poder Judicial, mediante el criterio de nombre: “Superintendencia de Educación” (http://www.pjud.cl/consulta-unificada-de-causas). Por su parte, la información sobre fiscalizaciones de la SIE se obtuvo del archivo SIFE_2019_02_01_VT Estudios SIPA.
[3] El artículo 73 de la ley nº20.529 establece las siguientes sanciones: amonestación, multa de 1 a 1.000 UTM, privación temporal o definitiva de la subvención, inhabilitación temporal o a perpetuidad para obtener y mantener la calidad de sostenedor, y revocación del reconocimiento oficial del Estado.
[4] A la fecha no contamos con información precisa sobre el número de sanciones interpuestas por año.
[5] En palabras de la SIE: “Con esta nueva forma de fiscalizar, la Superintendencia busca impulsar prácticas y procesos de mejora continua que promuevan la calidad en los establecimientos educacionales, superando la percepción de la fiscalización como un proceso meramente sancionatorio, sino que, como una oportunidad de mejorar los procesos que desarrolla cada unidad educativa” (https://www.supereduc.cl/fiscalizacion/fiscalizacion-con-enfoque-derechos/).