Introducción

Los ingresos de causas a los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA) han caído abruptamente. De hecho, al analizar los datos del período 2013-2017 encontramos que los ingresos a los TTA han disminuido en promedio 13,6% por año, acumulando un 55,8% de menos causas en 2017 que en 2013. ¿A qué se debe este fenómeno? La evidencia sugiere dos explicaciones. La primera dice relación con la eficiencia del sistema, asunto que ya ha ocupado a la opinión pública. De hecho, en 2017 entraron en vigencia dos modificaciones legislativas destinadas a agilizar la resolución de juicios y cuyos efectos todavía deben ser evaluados.

Pero junto con la eficiencia, debe atenderse una segunda posible explicación, vinculada a la manera de cómo están fallando los TTA. En efecto, los tribunales tributarios fallan, en promedio, un 70% de las veces a favor del Fisco. Más aún, la disminución de ingresos es más pronunciada en aquellos tribunales que tienden a fallar más a favor del SII y Aduanas. Esta correlación sugiere que la disminución de los ingresos se debe en parte a una merma en la expectativa de los particulares de obtener una sentencia favorable. Lo anterior es problemático, habida cuenta de que los TTA se crearon precisamente para que fueran un tercero imparcial en las disputas entre los particulares y el Fisco. Por lo tanto, si los contribuyentes internalizan la creencia de que algunos TTA fallan sesgadamente, es natural que desistan de acudir a la instancia jurisdiccional.

El presente informe aborda la correlación entre la disminución de los ingresos de causas a los TTA y los resultados de las sentencias dictadas por los mismos. La primera sección presenta la normativa aplicable y algunos datos básicos sobre el funcionamiento de los TTA. La segunda sección elabora los datos solicitados por medio de transparencia a la Unidad Administrativa de los TTA[1], correspondientes a los siete principales TTA del país, incluyendo a Valparaíso, Biobío, la Araucanía y los cuatro tribunales de la Región Metropolitana. En conjunto representan el 80% de las causas de todo el sistema. Finalmente, la tercera sección concluye con algunas reflexiones sobre el fenómeno.

 

Marco Conceptual

El año 2009 se aprobó la Ley Nº 20.322, cuyo principal objetivo era perfeccionar la justicia tributaria y aduanera en nuestro país. La situación anterior a dicha norma era que los problemas impositivos entre los particulares, el Servicio de Impuestos Internos (“SII”) y el Servicio Nacional de Aduanas (“Aduanas”) eran resueltos por la misma institución[2]. Por tanto, si un particular era afectado en su patrimonio por el SII, éste debía reclamar ante el mismo Servicio. El conflicto de interés era evidente, porque tanto Aduanas como el SII se constituían en juez y parte, lo cual atentaba contra los valores básicos de imparcialidad e independencia que exige toda judicatura.[3]

Producto de lo anterior, la Ley Nº 20.322 creó dieciocho TTA para lograr dos objetivos: primero, tribunales de primera instancia que ejercieran su ministerio con independencia de la interpretación de la ley tributaria sustentada por la administración; y segundo, procedimientos judiciales eficientes y expeditos[4]. La creación e implementación de los dieciocho TTA fue progresiva y se dividió en tres etapas. El proceso de instalación culminó el 2013, momento en que entraron en funcionamiento los cuatro TTA de la Región Metropolitana. Desde entonces, han transcurrido cinco años de funcionamiento de todo el sistema judicial tributario, con un ingreso total de 9.252 causas desde el año 2013 hasta el año 2017.

La ley Nº 20.322 intentó promover dos valores: la eficiencia y la independencia.

Ahora bien, uno de los principales problemas de los TTA ha sido precisamente la eficiencia con que se resuelven los juicios. Eso puede apreciarse mostrando dos cifras: i) de acuerdo a cifras de Unidad Administrativa de los TTA, al término del año 2017 existían 2.577 causas vigentes; ii) el 2016 los TTA demoraban en resolver, en promedio, 745 días hábiles[5]. Producto de lo anterior, se impulsaron reformas en las leyes Nº 21.039 y Nº 20.752. Ambas entraron en vigencia el 20 de octubre de 2017. Entre las principales modificaciones destaca la introducción del proceso de conciliación y la distribución igualitaria de causas en los TTA de la Región Metropolitana; todo con miras a mejorar los tiempos de fallo de los TTA. Ahora bien,  dada que la entrada en vigencia de esta reforma es muy reciente, no resulta posible medir sus efectos, tanto en lo que respecta a la efectividad de las medidas para agilizar los procesos, como en su efecto sobre el número de causas ingresadas.

En lo relativo al segundo valor que buscó implementar la ley Nº 20.322, a saber, la independencia judicial, los datos muestran que existe una correlación entre la disminución de ingresos de nuevos juicios tributarios y el porcentaje de rechazo de las demandas por parte de los jueces tributarios. En otras palabras, a mayor rechazo, menor ingreso de causas. Ahora bien, este informe no mide directamente la percepción de los litigantes en materia tributaria, pero si contribuye al análisis de esta variable al mostrar la correlación entre la disminución de los ingresos de causas a los TTA y los resultados de los juicios. Esta correlación sugiere que los usuarios han internalizado estos resultados negativos y han reducido sus expectativas de obtener una sentencia favorable. A continuación muestran los ingresos, los resultados de los juicios y la correlación entre unos y otros.

 

Resultados de la investigación

Al analizar los datos relativos a la entrada de causas en los TTA, resalta el hecho de la disminución del ingreso de nuevos juicios tributarios y aduaneros en los últimos cinco años. Tal y como revela el gráfico nº1, los ingresos han disminuido en promedio 13,6% por año, acumulando un total del 55,85% causas menos. Lo anterior se traduce en la reducción de 265 causas al año.

El gráfico Nº2 desglosa los siete principales TTA del país, de los cuales el único que no ha mostrado una disminución en el ingreso de causas es el TTA de la Araucanía. Este TTA durante los cinco años de análisis mostró un incremento del 1% en el ingreso de causas. Por el contrario, el 4ºTTA de la Región Metropolitana muestra una caída pronunciada. Así, vemos que entre los años 2013 a 2015, se produjeron las caídas más abruptas de ingreso. Respecto a los años 2016 a 2017 los ingresos han fluctuado en un rango que va desde las 100 a los 200 nuevos ingresos.

El gráfico Nº3 muestra cómo fallan en general los principales TTA del país. De este modo, durante los últimos cinco años, los jueces tributarios sólo acogieron el 30% de las demandas. Por el contrario, el 70% de las veces los TTA fallaron a favor de SII o Aduanas, es decir, le dieron la razón al Fisco.

En el gráfico nº4 vemos los porcentajes de rechazo desagregados en los distintos tribunales. En primer lugar está el 4º TTA de la Región Metropolitana con un porcentaje del 91% de rechazo. Por su parte, el 2º TTA de la Región Metropolitana muestra ser el más favorable hacia los particulares, puesto que falla el 43% de las veces a favor de éstos.

Miremos ahora los tribunales por separado. Como se puede ver en el gráfico nº5, el TTA de Valparaíso sufrió una disminución de ingreso del 12% anual, en promedio. Por otra parte, sus tasas de rechazo se han mantenido relativamente estables, excepto el año 2017 en que aumentó a un 71% de las reclamaciones deducidas por particulares.

 

Luego, el gráfico nº6 muestra que en el 1º TTA de la Región Metropolitana, la disminución de ingreso promedio ha sido del 26% anual.  Su mayor tasa de rechazo fue el 2016 con un 75% de fallos a favor del Fisco.

 

Por su parte, el gráfico nº7 presenta una disminución del ingreso promedio del 10% anual en el 2º TTA de la Región Metropolitana. Si bien este tribunal presentó altas tasas de rechazo durante los años 2013 y 2014, desde el 2015 en adelante se aprecia un porcentaje más favorable hacia los particulares. En especial, el año 2015 el porcentaje de rechazo fue inferior al porcentaje de fallos favorables para los particulares.

 

 

El gráfico nª8 muestra el caso del  3º TTA de la Región Metropolitana. Aquí encontramos una situación  especial, porque a pesar de las altas tasas de rechazo durante los años 2013 a 2015, hay un fuerte incremento de los ingresos. Sin embargo, durante los años 2016 a 2017 se aprecia una fuerte caída de los ingresos, que en promedio es del 27% anual.

Luego, el gráfico nª9 muestra la situación del 4º TTA de la Región Metropolitana, que es el tribunal con mayor tasa de rechazo, con un 95% durante el año 2014. Por su parte, el porcentaje de disminución de ingresos fue de un 24% anual en promedio, siendo una de las disminuciones más marcadas de entre los tribunales analizados.

 

Por su parte, el gráfico nª10 muestra la evolución del TTA de Biobío. Si bien se observa un registro inicial favorable hacia los particulares, desde el año 2014 en adelante vemos un cambió de criterio, con un taza de rechazo cada vez mayor. De hecho, en 2017 el 89% de las sentencias fueron favorables al Fisco. En lo que respecta a los ingresos, observamos una disminución del 13% anual en promedio.

 

A continuación, el gráfico nº11 representa al TTA de la Araucanía, el cual fue el único de la muestra que experimentó un incremento del 1% en el ingreso de causas. Por otra parte, el porcentaje de rechazo se ha mantenido relativamente estable durante los últimos años en torno al 60%.

 

 

Finalmente, en el gráfico nº 12 se resumen los datos desarrollados en los gráficos anteriores (nºs 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11), relacionando los porcentajes de disminución de ingreso con los porcentajes de rechazo. Los datos sugieren una clara correlación entre porcentaje de rechazo y disminución de ingresos. Así, mientras mayor el porcentaje de rechazo, más significativas serán las disminuciones de ingreso. La única excepción es el 1º TTA de la Región Metropolitana, donde una tasa de rechazo relativamente baja no es obstáculo a una fuerte disminución de la tasa de ingresos.

En lo que respecta a los tribunales restantes, podemos clasificarlos en tres grupos. El primer grupo está compuesto por los TTA 3º y 4º, ambos de la Región Metropolitana, los cuales representan las tasas más altas de rechazo y al mismo tiempo la mayor disminución de ingresos de nuevas causas en el tiempo, a saber, de un 24% y 27% respectivamente. En un segundo grupo tenemos los TTA de Valparaíso y Biobío. Si comparamos estos tribunales con los del primer grupo, se aprecia cómo una menor tasa de rechazo va acompañada de una menor disminución en los ingresos. En efecto, la tasa de disminución es alrededor del 12% para ambos tribunales. Por último, el tercer grupo está conformado por los TTA 2ª de la Región Metropolitana y la Araucanía, ambos con un porcentaje de rechazo cercano al 58%, pero con una disminución de ingreso sólo del 10%, es decir, menos de la mitad del primer grupo.

 

 

Reflexiones

Analizando el  período 2013 – 2017, este informe ha mostrado una tendencia a la reducción en el ingreso en el número de causas y una fuerte disposición a fallar en contra del contribuyente en los TTA analizados. Ambos datos merecen atención al menos por las siguientes razones:

 

  1. i) ¿Se ha reducido la percepción de imparcialidad de los TTA? Como se señaló, los TTA fueron creados precisamente para que un tercero imparcial resolviera los conflictos entre los particulares y el Fisco, evitando que el SII y Aduanas ejercieran como juez y parte. Es plausible sostener que el alto número de ingresos de causas al inicio del funcionamiento del sistema se debía justamente a esta expectativa por parte de los particulares, lo que con los años no se vio reflejado en los resultados de los fallos. Así, la alta probabilidad del contribuyente de ser derrotado en los TTA por el SII, podría ser un factor que explique la reducción de los ingresos. Si esto se consolida en el tiempo, el sistema judicial tributario no estaría logrando lo que fue su principal impulso: un modelo de justicia que sea percibido como imparcial.

 

  1. ii) ¿Existe un sesgo en los TTA en perjuicio del contribuyente? Las cifras muestran una tendencia preocupante pero ellas no son concluyentes. Esta investigación no ha entrado a analizar o ponderar el contenido de aquello que el contribuyente reclama. Podría ser que objetivamente el reclamo del contribuyente haya sido siempre contrario a derecho; y que el actuar del SII o de Aduanas haya sido siempre en conformidad a la ley. Pero, sin perjuicio de eso, no cabe duda que los resultados sustantivos de los fallos inciden fuertemente en la disposición de los particulares para recurrir a la instancia jurisdiccional. Lo anterior es razonable pues la expectativa de obtener un fallo desfavorable tenderá a desincentivar la reclamación de particulares ante las actuaciones del SII y Aduanas. No debe olvidarse que, en caso de ser derrotado, el contribuyente debe pagar altos intereses que se devengan durante el tiempo que dure el juicio.

 

iii) Jueces de los TTA y percepción de imparcialidad. Cabe destacar que seis de los siete jueces actuales de los TTA hicieron gran parte de su carrera profesional en el SII. En promedio trabajaron alrededor de 13,5 años. Por supuesto, lo anterior no fuerza ninguna conclusión respecto de su quehacer como jueces. De hecho, la única excepción es el juez del 4to TTA de la Región Metropolitana, quien tiene las tasas más altas de rechazo observadas. Con todo, en general es dable sostener que la alta permanencia en el SII impactara en su visión e interpretación de la ley tributaria en servicio de los intereses fiscales. Ello puede entonces ser un elemento relevante tanto para fortalecer la eventual percepción de imparcialidad, como las altas cifras de rechazo de los reclamos de los contribuyentes.

 

[2] Previo a la dictación de la ley, la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria correspondía a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos.

[3] La crítica se fundaba en que la ley obligaba a los jueces tributarios a resolver los litigios aplicando la interpretación de la ley que sostenía la Dirección del Servicio de Impuestos Internos. Además los jueces tributarios eran funcionarios de la exclusiva confianza del Director del Servicio de Impuestos Internos.

[4] Así lo establece el propio mensaje presidencial de la Ley 20.322.

[5] http://www.pulso.cl/economia-dinero/tribunales-tributarios-esperan-instructivo-la-corte-apelaciones-agilizar-juicios/